Коррупция: лицо и маски

Геннадий Бобро

Тема коррупции в Украине сегодня, учитывая её масштабы, несомненно актуальна. По данным международных антикоррупционных центров страна по распространению коррупции занимает 131 место в мире. Следовательно, мы живём в одной из наиболее коррумпированных стран. Наши «успехи» на этом поприще существенно опережают достижения экономики. И это не удивительно, поскольку коррупция - серьёзный тормоз на пути развития страны и повышения жизненного уровня населения.

Эффективная борьба с этим явлением невозможна без понимания его сути, условий возникновения и последствий. Что здесь сказать о понимании коррупции (как явления) простыми гражданами страны, если даже наши крупнейшие политики в своих выступлениях проявляют в этом вопросе невежество. Или убедительно изображают его. Давайте попробуем сами разобраться в этом явлении и определить, не является ли коррупция с недавних пор нормой жизни нашей страны. На международном уровне своё нормативное закрепление термин «коррупция» получил в резолюции "Практические меры по борьбе с коррупцией" 8-го Конгресса ООН, проходившего в Гаване в августе-сентябре 1990г. В резолюции речь идёт о "нарушениях этического (нравственного), дисциплинарного, административного и уголовного характера, выражающихся в противозаконном использовании своего служебного положения субъектом коррупционной деятельности".

В феврале 1995 г. Международная группа по коррупции (МГК) Совета Европы приняла такое определение коррупции: «Коррупцией, в той мере, в какой она попадает в сферу деятельности МГК, является подкуп (взятка), а равно и любое иное поведение в отношении лиц, наделённых полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса государственного должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента... и имеет целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя либо иных лиц».

В широком смысле коррупция - это использование должностным лицом прав, связанных с его должностью в целях личного обогащения; продажность, подкуп должностных лиц, политических деятелей. В более узком смысле под коррупцией понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение, из которого извлекает выгоду какая-либо другая сторона, (например, фирма, получающая государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Типична ситуация, когда чиновник, обязанный по закону принять решение по отношению к кому-либо (к примеру, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса), создаёт для этого искусственные незаконные преграды, чем понуждает своего клиента к даче взятки, что, как правило, и происходит. Эта ситуация соответствует традиционному понятию коррупции, потому что она сопряжена с дачей и принятием взятки.

По европейским правовым стандартам наиболее распространёнными формами проявления коррупции являются взяточничество, подкуп государственных и общественно-политических деятелей, чиновничества, незаконный протекционизм, и др. Наши же законодатели, заботясь о своей безопасности и безнаказанности соратников «по делу», настолько отошли от этих стандартов в своём законотворчестве, что понятие «коррупция» и правовые санкции за нее стали сродни понятиям «детские шалости» и «грозить пальчиком». Для сравнения напомню, что Пётр 1, при котором империя вышла из векового застоя и стремительно развивалась, за мздоимство, лихоимство и казнокрадство рубил головы или отбирал все, «до нитки», как это он сделал со своим другом и соратником Меньшиковым. Основой для коррупции является чрезмерное государственное зарегулирование жизни общества, бюрократизация и централизация управления, процветание теневой экономики, отказ от реальной демократии и т.д. Особенно широкие масштабы коррупция приобретала в кризисные периоды жизни страны, в периоды разложения социально-политических режимов, падения общественных нравов.

Различают коррупцию: низовую (мелкая, повседневная) и вершинную (крупная, элитарная). Опасна для страны коррупция во властных структурах и коррупция, связанная с использованием административного ресурса. Помимо неэффективного расходования материальных и финансовых ресурсов эта коррупция приводит к дискредитации демократических ценностей, к росту недоверия властям. Масштабная низовая коррупция и бюрократический рэкет опасны, поскольку, во-первых, создают благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, являются основой для элитарной коррупции. А та, в свою очередь,- базой для формирования организованных коррупционных групп и сообществ. Сегодня каждый житель нашей страны знает, что взаимодействие власти с гражданином возникает в двух случаях и чем это взаимодействие чревато для гражданина:

1. Когда власть должна предоставить гражданину некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку). В этих ситуациях коррупции способствуют сохранение властью услуг, охваченных разрешительным принципом, незнание гражданами своих прав на получение услуг, сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях, сложность бюрократических процедур, монополия власти на принятие решений и реализации по ним услуг.

2. Когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушения действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствует отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств, а также неадекватность штрафов, способствующих уклонению от их уплаты с помощью взяток.

Формы коррупции по мировым правовым стандартам в системе государственной службы весьма разнообразны. Они проявляются в виде вознаграждения за получение выгодных контрактов, в форме оплаты якобы консультационных услуг, установления непомерно высоких гонораров за публикации или лекции; получения "комиссионных" за размещение государственных заказов; оказания государственным служащим разного рода "знаков внимания"; поездок в заграничные командировки, на отдых и лечение за счёт заинтересованных в решении вопросов партнёров; в виде длительного бездействия в целях вымогательства взяток за ускоренное решение вопросов, выдачу документов; вымогательства взяток у водителей сотрудниками органов, обеспечивающих безопасность дорожного движения; устройства на работу родственников, друзей, знакомых; получения руководителями от подчинённых доли взяток и др.

В бюджетном процессе свои специфические и даже «узаконенные» формы проявления коррупции:

1. Депутатские фонды. Это когда каждый депутат имеет установленное им же право единолично и бесконтрольно расходовать по своему усмотрению приличную сумму бюджетных средств. По существу бюджетные деньги распыляются для создания благоприятного общественного мнения о депутате для его же карьеры.

2. Резервные фонды администраций всех уровней – в этих случаях решения о расходовании этих фондов принимает глава администрации, нередко в тех же целях.

3. Отсутствие должного контроля за текущими операциями с государственными ценными бумагами.

4. Финансирование и обеспечение ресурсами судебной и правовой системы за счёт местных бюджетов и «благотворительных фондов».

В Украине существует и политическая коррупция, которая находит своё отражение прежде всего в выборных процессах.

1. Одно из новых её проявлений - это покупка мест в выборных списках партий. Специфика нашего избирательного процесса состоит в том, что мотивация его участников стать «неприкосновенными» для народа и закона настолько велика, что они вновь и вновь идут на прямые нарушения закона. И здесь наши народные депутаты, массово принимая законы о различных преференциях для себя и своих «братьях меньших», целиком на стороне коррупционеров.

2. Использование административного ресурса, как то: неравный доступ к СМИ, давление на избирательные комиссии, давление на органы внутренних дел (администрация указывает, какие пикеты задерживать, какие агитационные материалы изымать), давление на бизнес-структуры (те компании, которые поддерживают неугодных администрации кандидатов, подвергаются всяческим проверкам) и прямое давление (прямые телефонные звонки неугодным кандидатам).

3. Подкуп избирателей со стороны кандидатов: прямой подкуп (людям даются деньги, либо подарки, а они голосуют как надо), непрямой подкуп (кандидатом создаётся благотворительный фонд, который в период предвыборной агитации раздаёт гуманитарную помощь или с избирателями заключаются договора на оказание услуг с последующей выплатой премиальных в случае победы кандидата).

4. Коррупция в СМИ - меньшую часть средств за публикацию СМИ получают легально через счёт кандидата, большую часть они получают наличными.

5. Финансирование избирательных кампаний - поскольку средств, определённых по закону для проведения шумной и яркой избирательной кампании недостаточно, то кандидаты и избирательные объединения рассчитываются с исполнителями «налом» напрямую или через подставные «фирмы», а не через счёт кандидата.

Наряду с традиционной взяткой появились её современные модификации. Вместо конверта с деньгами теперь фигурируют действия, определяющие изменения в имущественном положении лиц, вовлечённых в коррумпированные отношения. Такие действия как криминальное лоббирование, инвестирование коммерческих структур за счёт средств госбюджета, создание лжепредприятий, перевод государственной собственности в акционерные общества, предоставление возможности вывоза стратегических товаров за рубеж или ввоз в страну таких товаров. Ещё одна особенность коррупции на современном этапе – это то, что она становится все более "респектабельной". Если совсем недавно о ней говорили как о явлении организованной преступности уголовного мира и теневого бизнеса, то сейчас коррупция приобретает характер "безобидной болезни белых воротничков".

ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАСПРОСТРАНЕНИЯ КОРРУПЦИИ

В подавляющем числе государств борьба с коррупцией ведётся в форме правового преследования за ее конкретные проявления. В этом отношении Украина не является исключением. В Уголовном кодексе имеются статьи, предусматривающих уголовную ответственность за конкретные противоправные действия: легализация денежных средств или иного имущества, приобретённых незаконным путём, злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки и служебный подлог.

Между тем, названным перечислением круг коррупционных действий, с которыми приходится сталкиваться в жизни, далеко не исчерпывается. Среди таких "забытых законодателями" деяний называют, в частности: участие должностных лиц в коммерческой деятельности для извлечения личной прибыли; использование служебного положения для "перекачки" государственных средств и средств местных бюджетов в коммерческие структуры с целью получения личной выгоды и с задействованием для этого подставных лиц и родственников; предоставление должностными лицами льгот и преференций коммерческим структурам с целью извлечь личную прибыль; предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды. Этот список можно расширять практически до бесконечности.

К факторам распространения коррупции следует отнести несбалансированность прав и ответственности государственных служащих, нестабильность их служебного положения, широкое распространение административного регулирования, явное несоответствие административных возможностей перераспределения собственности и низкого денежного содержания государственных служащих.

Есть много причин, объясняющих сложившуюся в Украине тревожную ситуацию с коррупцией, но среди них наиболее важные следующие:

1. Слабость верховной государственной власти. Уже почти 15 лет в стране нет не только социального, но и политического консенсуса. Страну сотрясали постоянные противоречия между исполнительной и законодательной властями; между различными группировками в самой исполнительной власти, за чем легко просматривались столкновения интересов различных группировок. Искусственно созданный и старательно поддерживаемый в этом состоянии нашими политиками паралич государственной системы дезорганизовал работу правоохранительных органов, и после первоначальной дезориентации они довольно быстро вписались в процессы формирования бюрократического капитализма, обслуживая, в первую очередь, интересы “новых украинцев” и не забывая при этом и о своих собственных корыстных интересах. И чтобы наши народные депутаты либо главы различных администраций не заявляли, они прямо, либо опосредованно поддерживают это состояние паралича власти.

2. Отсутствие национальной стратегии развития и политики “минимизации государства”. С самого начала у наших либералов и демократов отсутствовала какая-либо стратегия национального экономического развития. Идеология “минимизации государства”, озвученная отдельными экономистами-реформаторами, на практике свелась к рассуждениям гоголевского Манилова.

3. “Раскрепощение” бюрократии. После полного устранения идеологической номенклатуры в результате провалившегося путча августа 1991 г., развала СССР и переходного беззакония наступила эра полного раскрепощения бюрократии. Она получила свободу, граничащую с анархией. Это означает вместе с тем и наступление эры “беспредела”.

Похоже, что причина беспредельного распространения коррупции - это тотальная безответственность исполнительной власти. В рамках действующего законодательства исполнительная власть ни за что ни перед кем не отвечает. Чиновник высокого ранга назначается либо правительством, либо президентом. Исходя из этого, кланы, которые рассчитывают на дивиденды, лоббируют своих партнёров на министерские и прочие ключевые посты. Для них это бизнес. И при этом никакой реальной процедуры оценки кадров при назначениях на высшие должности сегодня нет. Нет потому, что отсутствует ответственность исполнительной власти перед представительной властью, перед судебной, перед законом и обществом.

ПОЧЕМУ ЖЕ НАША ВЛАСТЬ ТАК БЕЗОТВЕТСТВЕННА?

Да потому, что законодателями созданы и тщательно поддерживаются в этом состоянии изъяны законодательства Украины, которые вывели исполнительную власть из-под контроля других ветвей власти и общественности. Вторая причина - это недостатки действующей правовой системы. Она не устанавливает персональной ответственности чиновника за выполнение порученных ему функций. Скажем, чиновник может с корыстной целью принять решение, которое обогатит кого-то на миллиарды долларов. Но при этом, если он не пойман с поличным на получении взятки, доказать совершение им преступления практически невозможно. Да никто из правоохранителей к этому и не стремится. Там привыкли выполнять «поручения» властей. Фактически сейчас нет другого механизма контроля над чиновником, кроме президента. Однако реально он, даже при большом желании, не в состоянии контролировать то, что делает правительство, то есть высшие чиновники исполнительной власти. Это просто физически невозможно. Вот чиновника никто и не контролирует.

Ещё одна причина – это слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Спад социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающий начальные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, - все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций.

ЧЕМ НАМ ГРОЗИТ КОРРУПЦИЯ?

Наиболее ощутимые удары наносит коррупция по экономической безопасности страны. В результате продажности чиновников всех уровней, недобросовестного исполнения ими служебного долга теневая экономика (криминальная и полулегальная) уводит в «тень» почти половину всего валового внутреннего продукта. Поэтому в бюджеты всех уровней попадает только половина от возможного. А это, как вы понимаете, громадные недополучения средств на больницы, школы, сельское хозяйство, армию и т.д. Коррупция также приводит к тому, что нарушаются конкурентные механизмы рынка, т.к. через взятки часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества. В результате - снижение эффективности рынка и дискредитация идеи рыночной конкуренции. Коррупция породила мощный рост организованной преступности. По оценкам экспертов организованная преступность контролирует почти половину частных фирм, каждое третье государственное предприятие, до 85 процентов банков. Практически ни один сектор экономики не защищён от её воздействия. К наиболее тяжёлым последствиям коррупция приводит в ходе избирательного и бюджетного процессов. Политическая коррупция начинается с выборов и приводит к недоверию властям, потере управляемости и к дискредитации института выборов как демократической ценности. Коррупция в бюджетном процессе приводит как к разворовыванию бюджетных денег, так и к потере привлекательности страны для инвесторов, усилению социальной напряженности в обществе, бьющей по экономике и угрожающей политической нестабильностью в стране.

КАК БОРОТЬСЯ СО ЗЛОМ?

Коррупция неизбежна, если отсутствует общественный контроль за исполнительной и судебной властью. Смешно говорить, но ведь сегодня антикоррупционные комитеты и комиссии возглавляют именно чиновники (об их роли смотри выше). Реальная борьба с коррупцией возможна лишь на основе осознания широкими массами тех опасностей для страны, которыми грозит коррупция. Формирование сильного общественного мнения и организация давления на партии, народных депутатов и через них на правительство - задача общественных организаций и объединений. Только так можно добиться от власти принятия наиболее насущных мер противодействия коррупции: - законодательного закрепления и систематизации представлений о коррупции, выработки стратегий противодействия ей и организации общественных и антикоррупционных коалиций с широкими функциями, закреплёнными законодательно»; формирование независимой системы правоохранительных органов и судебной власти. А также последовательное уменьшение «присутствия» государства во всех сферах жизни народа, его правовая защита и внедрение института омбудсмена. Главная задача структур гражданского общества заключается в осуществлении активного общественного контроля и давления в процессе подготовки и принятия любых властных решений в целях профилактики коррупции. Нам следует знать, что коррупцию победить невозможно при отсутствии независимых средств массовой информации, потому что никакая коррумпированная власть без внешнего общественного контроля не сможет себя переделать. Если подавляется независимая пресса и одновременно провозглашается курс на чистоту своих властных рядов, знайте: происходит обман избирателей. Теперь вспомните, был ли для вас, уважаемый читатель, актуален вопрос о создании общественного телевидения в Украине, который так громко заявлялся на президентских выборах Ющенко и так тихо похоронен сегодня? Наверное, нет. А жаль! И ещё одно непременное условие — это честная политическая конкуренция на выборах. Если власть корёжит и уничтожает честную политическую конкуренцию, значит, она вновь подвержена коррупции. Без соблюдения этих условий все остальные меры по борьбе с коррупцией можно сравнить с попытками орошения Сахары методом плевка.